Armes nucléaires et droit de la guerre

Washington, DC, 6 juin 2023 - Les responsables américains et les alliés de l'OTAN craignaient que les pourparlers internationaux destinés à renforcer la protection des civils pendant les conflits ne conduisent à une interdiction de l'utilisation des armes nucléaires, selon un mémorandum de septembre 1975 de l'état-major interarmées du Pentagone publié aujourd'hui par les archives de la sécurité nationale. Publié dans le cadre d'un nouveau livre d'information électronique sur les négociations qui ont abouti au Protocole additionnel I aux Conventions de Genève de 1949, le mémo du ministère de la Défense révèle certaines des préoccupations qui sous-tendaient la position initiale des États-Unis selon laquelle le Protocole I ne s'appliquerait pas à l'utilisation des armes nucléaires.

Négocié au milieu des années 1970, à l'ombre de la guerre du Vietnam et des rébellions anticoloniales, l'un des principaux objectifs du « droit international humanitaire » était de créer des règles de guerre qui protégeaient les civils contre les attaques intentionnelles. Cherchant de meilleurs arrangements pour la protection des prisonniers de guerre et voulant améliorer la réputation des États-Unis après la guerre du Vietnam, les négociateurs américains ont participé aux pourparlers qui ont abouti au Protocole I, mais les résultats ont troublé les responsables américains et les alliés de l'OTAN en raison de leurs implications pour l'utilisation des armes nucléaires. . Il n'était pas "réalisable" d'appliquer les dispositions de protection des civils "en cas de guerre nucléaire généralisée", selon le Pentagone.

L'article d'aujourd'hui se concentre sur le gouvernement américain et les discussions interalliées sur les armes nucléaires au cours des négociations de 1974-1977. L'histoire des négociations elles-mêmes est trop complexe pour être abordée ici, mais les documents sur les aspects nucléaires mettent en lumière certaines des caractéristiques novatrices du Protocole I et leurs implications plus larges. Un aide-mémoire ouest-allemand révèle la crainte de Bonn que, si les interdictions du Protocole I entrent en vigueur, elles pourraient remettre en cause « la première utilisation d'armes nucléaires [qui] est un élément contenu uniquement dans le concept de dissuasion de l'OTAN ». D'autres documents déclassifiés inclus dans la publication révèlent les efforts américains pour apaiser les responsables ouest-allemands, dont les préoccupations concernant la question de l'utilisation nucléaire persistaient.

Sont également inclus dans l'affichage des révisions majeures du Protocole I par le Comité militaire de l'OTAN et par un groupe de travail du Département de la défense, qui ont tous deux supposé que les règles ne s'appliquaient pas à l'utilisation des armes nucléaires. Le rapport du Pentagone s'est inquiété des interdictions "d'attaques contre la population civile ou des civils à titre de représailles". Les responsables de la défense considéraient la menace de représailles « comme un moyen essentiel pour dissuader les violations du droit de la guerre » et voulaient « préserver le droit de représailles dans certains types de guerre conventionnelle généralisée ». Le Département d'État a rejeté la proposition de la Défense, mais le problème des représailles serait un problème récurrent dans les discussions du gouvernement américain sur le Protocole I.

Dès le début des négociations du Protocole I, les responsables américains ne croyaient pas que les limitations et les interdictions s'appliqueraient aux armes nucléaires, et ils avaient un accord tacite avec l'Union soviétique sur cette question.[1] Pour que ce point soit absolument clair, l'avocat du Département d'État et chef de la délégation américaine George H. Aldrich a proposé que lorsque les États-Unis signent le Protocole I, ils divulguent une "entente … selon laquelle les règles établies par le protocole ne sont pas destinées à avoir un effet sur et ne s'appliquent pas à l'utilisation des armes nucléaires ». Aldrich a élaboré l'accord lorsqu'il travaillait pour le secrétaire d'État Henry Kissinger, et l'administration Jimmy Carter a adopté le même langage lorsqu'elle a signé le protocole en décembre 1977.

Un élément important des discussions était la préoccupation persistante de l'Allemagne de l'Ouest au sujet des armes nucléaires. État de première ligne de la guerre froide abritant des vecteurs d'armes nucléaires et des stocks nucléaires américains et britanniques, Bonn se méfiait de toute règle susceptible d'affaiblir les menaces qui sous-tendaient la stratégie de dissuasion de l'OTAN. Ainsi, les responsables de la défense ouest-allemande voulaient éviter toute interprétation du Protocole qui pourrait jeter le doute sur la dissuasion nucléaire. Pour apaiser ces inquiétudes, les négociateurs américains ont assidûment tenté d'assurer à Bonn la nécessité et l'engagement des États-Unis d'utiliser un langage interprétatif sur le Protocole I. Bien que le Département d'État craignait que les responsables allemands de la défense ne tentent de saborder le Protocole I pour des raisons juridiques nationales, ils étaient convaincus que le ministère des Affaires étrangères soutiendrait les nouvelles règles pour des raisons politiques et diplomatiques, ce qu'il a fait.

Les raisons des inquiétudes de l'Allemagne de l'Ouest et des États-Unis étaient suffisamment claires compte tenu des implications profondes des nouvelles règles pour les opérations militaires détaillées dans le Protocole additionnel de 1977. Par exemple, le Protocole I a déclaré que "la population civile en tant que telle, ainsi que les civils pris individuellement, ne seront pas l'objet d'attaques". Conformément au principe de distinction, le Protocole interdit les attaques sans discrimination, y compris celles utilisant une "méthode ou des moyens de combat dont les effets ne peuvent être limités comme l'exige le présent Protocole". L'article 35 limitait le "droit des Parties au conflit de choisir des méthodes ou des moyens de guerre". En particulier, ils ne pouvaient pas utiliser "des armes, des projectiles et du matériel et des méthodes de guerre de nature à causer des blessures superflues ou des souffrances inutiles".

Les dommages collatéraux et les dommages excessifs causés aux civils (principe de proportionnalité) étaient également limités par le Protocole I. Il interdit une "attaque dont on peut s'attendre à ce qu'elle cause accidentellement des pertes de vies civiles, des blessures à des civils, des dommages à des biens civils, ou une combinaison de ceux-ci, qui seraient excessifs par rapport à l'avantage militaire concret et direct attendu".

Il convient de noter que l'article 56 du Protocole I excluait expressément de l'attaque "les ouvrages ou installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales nucléaires électriques". Même si les cibles étaient des "objectifs militaires", elles ne pourraient pas être attaquées si cela "provoquait la libération de forces dangereuses et par conséquent de graves pertes parmi la population civile". De plus, les objectifs militaires situés à proximité de ces installations étaient prescrits si une attaque "risquait de provoquer le dégagement de forces dangereuses des travaux".

Les activités militaires dangereuses de la Russie sur et autour des réacteurs nucléaires en Ukraine, ainsi que les attaques aériennes et terrestres contre des civils et leurs installations, soulèvent des questions sur les violations du Protocole additionnel I. Pour vérifier les allégations de violations des règles, l'article 90 comprend des dispositions pour une « Commission d'enquête." L'un des principaux objectifs de la Commission serait « d'enquêter sur tout fait allégué comme constituant une infraction grave telle que définie dans les Conventions et le présent Protocole ou une autre violation grave des Conventions ou du présent Protocole ». Alors que l'ex-Union soviétique avait signé et ratifié le Protocole I, la Russie a retiré en 2019 la déclaration en vertu de laquelle elle reconnaissait la "compétence" de la Commission internationale d'établissement des faits. Cela n'a laissé aucun mécanisme accepté en place pour enquêter sur les violations russes du Protocole.

La partie II de cet article portera sur les développements après la signature en décembre 1977 du Protocole I. Au début des années 1980, les chefs d'état-major interarmées ont procédé à un examen majeur de la politique qui s'opposait à la ratification du Protocole. La question des armes nucléaires était une considération, mais tout aussi importante était la question des représailles et des règles concernant les mouvements de guérilla. Le responsable du Pentagone, Douglas Feith, a attaqué publiquement et avec succès les règles du Protocole sur les guerres de libération nationale, affirmant qu'elles offraient une protection juridique aux terroristes. L'administration Reagan s'est prononcée contre la ratification, bien qu'elle ait préféré travailler avec d'autres pays pour développer une "compréhension commune" des "caractéristiques positives" du Protocole additionnel I.

La mesure dans laquelle l'administration Reagan a poursuivi une "compréhension commune" doit être élucidée. Il en va de même de la mesure dans laquelle les planificateurs nucléaires des années 1970 et des années suivantes ont exploré les implications du Protocole additionnel I sur les opérations militaires. Alors que les principaux décideurs politiques américains avaient demandé aux planificateurs de la défense des options de ciblage nucléaire qui avaient des implications moins que catastrophiques pour la survie humaine et minimiseraient les «dommages collatéraux», ces plans ont mis des années à se développer. Même si les responsables de la défense de cette période n'étaient pas prêts à appliquer de nouvelles règles de guerre aux opérations nucléaires, au fil du temps des pressions pour le faire émergeraient, en particulier avec l'intégration des avocats militaires (Judge Advocates General) dans tous les services, y compris le US Strategic Commande. Un développement clé a eu lieu en 2013, lorsque l'administration Obama a établi une obligation pour les planificateurs stratégiques de commencer à appliquer les dispositions du Protocole I aux opérations nucléaires. Un jour, la préparation de cette décision et l'histoire plus longue de l'impact du Protocole I sur la politique en matière d'armes nucléaires deviendront peut-être possibles lorsque les documents pertinents seront disponibles.

Pendant des décennies au cours du XXe siècle, les règles de la guerre n'ont que très peu protégé les populations civiles contre les attaques. Au moment des bombardements atomiques du Japon, aucune règle internationalement acceptée ne régissait les attaques aériennes contre les villes, que ce soit à partir de bombes conventionnelles ou d'armes plus destructrices. Après le bombardement de Dresde, le général George McDonald de l'armée de l'air américaine a qualifié la politique de bombardement alliée d'« homicide et de dévastation ». Au cours des années suivantes, lorsque les responsables américains ont élaboré des plans d'objectifs d'armes nucléaires, ils ont supposé que les installations industrielles et militaires étaient des cibles légitimes. Alors que les Conventions de Genève de 1949 et leurs précédents interdisaient les attaques intentionnelles contre les populations civiles en tant que telles, les civils étaient en danger tant que les cibles incluaient le "contrôle politique" et "les installations industrielles qui fournissent un soutien immédiat aux opérations militaires en temps de guerre", dont chacune aurait populations importantes à proximité.[2]

Le moteur de la négociation de nouvelles règles au cours des années 1970 a été la convergence de plusieurs tendances. L'un était les efforts de longue date de Jean Pictet, un haut fonctionnaire du Comité international de la Croix-Rouge à Genève, qui croyait que si la guerre ne pouvait pas être arrêtée, au moins les combats pourraient être limités pour protéger les civils. Le manque de protection des civils exposés aux bombardements aériens le motivait particulièrement. Depuis la Seconde Guerre mondiale, Pictet et ses collègues avaient fait pression pour que des règles internationales interdisent les attaques aveugles lorsque les dommages collatéraux l'emportaient sur l'avantage militaire. Les développements des années 1960 – la guerre du Vietnam et la violence contre les mouvements de libération nationale anticoloniaux – ont également influencé la quête de Pictet. L'inquiétude généralisée du public à propos de ces questions a aidé Pictet et le CICR à obtenir un soutien mondial pour une proposition visant à compléter les Conventions de Genève de 1949 par des interdictions de « ciblage direct de civils » et de « dommages collatéraux excessifs ».[3]

Pictet et le CICR ont lancé le projet en accueillant deux conférences d'experts, avec des centaines de représentants de nombreux pays, dont les États-Unis, qui se sont réunies à Genève en 1971 et 1972. Ces discussions ont cristallisé la réflexion sur les principaux points de l'ordre du jour, le CICR élaborant une approche concrète. proposition de compléments aux Conventions de Genève : Protocole additionnel I sur le droit de la guerre pour les conflits internationaux, y compris les guerres de libération nationale ; et le Protocole additionnel II sur les règles des conflits internes. Le concept largement accepté du CICR était que le Protocole I stipulerait des méthodes et des moyens de combat, y compris des dispositions pour une plus grande protection des civils dans les situations de combat. Ces propositions sont devenues la base des négociations formelles qui ont commencé lorsque la Conférence diplomatique s'est réunie à Genève au début de 1974.[4]

L'avocat du département d'État George Aldrich a dirigé la délégation américaine à Genève. Aldrich avait été le principal conseiller juridique d'Henry Kissinger lors de la négociation de l'accord de paix de 1973 qui a mis fin aux combats américains au Vietnam. Les conditions difficiles que les prisonniers de guerre américains ont connues au Nord-Vietnam ont placé la protection des prisonniers de guerre en tête des priorités d'Aldrich et de ses conseillers militaires. Ils pensaient également que l'impact négatif de la guerre du Vietnam sur l'image des États-Unis dans le monde obligeait Washington à jouer un rôle dans l'élaboration de nouvelles règles pour les conflits internationaux. Comme Aldrich l'a écrit quelques années plus tard, les accusations de « bombardements aveugles, d'attaques contre des civils, d'attaques contre des digues et contre l'environnement » ont contribué à « [un] sentiment général de défensive, sinon de culpabilité, face aux souffrances causées par la guerre et par les vols aériens ». guerre." Ces inquiétudes "ont abouti … à une volonté accrue [des États-Unis] de participer à l'amélioration de la partie du droit international qui traite de la conduite des hostilités."[5]

Ce que Henry Kissinger pensait de la conférence diplomatique n'a pas été révélé, du moins pour autant que l'éditeur puisse le dire. Compte tenu des prédilections «réalistes» de Kissinger, il était probablement sceptique et critique, mais il a probablement approuvé la participation des États-Unis afin que Washington puisse influencer le résultat. C'était l'essentiel d'un message que Kissinger a reçu de son assistant exécutif, Lawrence Eagleburger, au début des travaux de la conférence [Voir Document 1]. Aldrich était probablement le choix de Kissinger comme chef de délégation pour s'assurer que le rôle de négociation des États-Unis était entre de bonnes mains.

Lorsque Jimmy Carter est devenu président au début de 1977, des progrès substantiels avaient été réalisés pour parvenir à un accord sur le texte du Protocole I, mais il y avait encore des ajustements à faire. S'il existe une trace écrite sur les interactions entre des négociateurs comme George Aldrich et des hauts fonctionnaires de la bureaucratie de la sécurité nationale, elle n'a pas encore fait surface, du moins dans les archives disponibles.[6] Comme indiqué, en ce qui concerne la question du Protocole et de l'utilisation des armes nucléaires, l'administration Carter a adopté la même position de base que la Maison Blanche Ford. Ainsi, lorsque les États-Unis ont signé le Protocole additionnel I en décembre 1977, ils ont publié cette limitation : « Il est entendu par les États-Unis d'Amérique que les règles établies par ce Protocole n'étaient pas destinées à avoir un effet sur et ne réglementent ou interdire l'utilisation des armes nucléaires."

Nonobstant l'inquiétude officielle concernant l'utilisation des armes nucléaires, les responsables de la défense ont compris que les temps changeaient et que les précautions pour protéger les civils devenaient une nécessité nécessitant un nouveau regard sur le droit militaire. Alors que la conférence diplomatique commençait à se réunir en 1974, le Pentagone mettait en place un programme sur le droit de la guerre, en grande partie pour prévenir de futures atrocités telles que le massacre de My Lai. De plus, au fil du temps, de jeunes juristes militaires attachés aux services d'uniforme - les juges-avocats généraux (JAGS) - ont commencé à réfléchir à la manière d'appliquer le Protocole I aux opérations militaires, même s'il leur faudra plusieurs années avant qu'ils n'aient un rôle opérationnel. Et il faudra encore plus de temps avant que les avocats militaires américains et les responsables de la défense ne commencent à essayer d'appliquer certains éléments du Protocole I à l'utilisation des armes nucléaires.[7]

Note : Remerciements aux Archives de l'OTAN pour l'identification et la fourniture de copies de documents ; au Centre national de déclassification des Archives nationales pour avoir organisé la publication des dossiers du Département d'État de George Aldrich et d'autres documents pertinents ; et au colonel Theodore T. Richard pour ses conseils.

Pièce 1

Henry Kissinger Papers, Bibliothèque du Congrès, Salle de lecture CIA FOIA

Un message au secrétaire d'État Kissinger (alors au Moyen-Orient) de son adjoint exécutif Lawrence Eagleburger, et transmis par Brent Scowcroft, fait état d'un problème à la conférence sur le droit de la guerre. Une question clé était de savoir s'il fallait autoriser le gouvernement révolutionnaire provisoire (PRG) du Vietnam et le gouvernement royal de l'Union nationale du Kampuchea [Cambodge] (GRUNK) à participer. La question posée par Eagleburger était que, si les deux «gouvernements fantoches» étaient assis, les États-Unis devraient-ils sortir ou «protester et rester». Eagleburger a expliqué pourquoi les États-Unis participaient : pour avoir une voix dans les décisions sur le traitement des prisonniers de guerre et « pour réfuter les nombreuses critiques qui seront faites de notre tactique au Vietnam et ailleurs ». Si les États-Unis perdaient le vote et se retiraient, cela signifierait "abandonner nos objectifs" lors de la conférence et "irriter la Suisse et de nombreux autres pays", entre autres problèmes. Il s'est avéré que le PRG et le GRUNK ont échoué dans leur tentative de participer à la conférence, de sorte que Kissinger n'a pas eu à décider de la poursuite de la participation américaine.

Pièce 2

Département d'État des États-Unis, Foreign Relations of the United States, Volume E-3, Documents on Global Issues, 1973–1976 (Washington, DC : US Government Printing Office, 2009), Document 235 ; Archives nationales des États-Unis, Department of State Records, Record Group (RG) 59, 1974 P-Reels, Box 100A

Ce rapport de la délégation américaine donne une perspective sur la façon dont la "conférence diplomatique" a fait son travail au cours des premiers mois. La discussion confidentielle d'Aldrich a expliqué comment les États-Unis ont prévalu sur la question du PRG, en partie en ne s'opposant pas au siège d'autres «mouvements de libération nationale», qui ont suffisamment concilié les délégations africaines et arabes pour ne pas soutenir le PRG. Alors qu'Aldrich voyait une « politisation » de la conférence, les pays en développement votant en bloc pour imposer un texte « appliquant le Protocole 1 aux guerres de libération nationale », il pensait que certaines délégations, comme celle de l'Égypte, pourraient s'avérer « utiles pour obtenir d'autres États du même camp de leurs positions les plus extrêmes." Ne sachant pas si « de nombreux États sont vraiment sérieux au sujet de l'élaboration d'un nouveau droit humanitaire et de l'adhésion aux traités qui en résultent », Aldrich a estimé qu'il serait « nécessaire que les États-Unis examinent les avantages et les inconvénients pouvant résider dans la participation au second session de la Conférence et s'il souhaite devenir partie aux Protocoles.

Pièce 3

RG 59, George H. Aldrich Records, boîte 7, Human Rights in Armed Conflict 1975

Les négociations en cours à la "Conférence diplomatique" ont conduit à un examen par le Pentagone des questions, allant des prisonniers de guerre au traitement des "blessés, malades et naufragés". En ce qui concerne le traitement des populations civiles, le Pentagone n'a pas d'objection aux règles qui offrent "une protection raisonnable … contre les effets des hostilités", mais a remis en question le langage interdisant de prendre pour cible des civils lors d'attaques de représailles. Sur ce point, le sous-secrétaire à la Défense William Clements avait écrit au sous-secrétaire d'État Robert Ingersoll que les chefs d'état-major pensaient que la menace de représailles était un «moyen essentiel pour dissuader les violations graves des lois de la guerre». Les chefs ont recommandé l'inclusion d'un libellé permettant "des représailles contre la population civile de l'ennemi, mais uniquement en réponse à de graves attaques illégales contre la population civile de l'autre partie".

Aldrich a informé Ingersoll que des discussions récentes avaient conduit à la refonte du texte afin que le droit de représailles soit "soigneusement restreint … pour les cas flagrants". Cela devrait être "tout à fait acceptable pour la Défense". Aldrich a en outre souligné la nécessité de "préserver le pouvoir décisionnel du chef de délégation". Avec le soutien du secrétaire d'État Kissinger, Aldrich était en position de force pour parer à de telles manœuvres du Pentagone.[8]

Pièce 4

RG 59, Accès aux bases de données archivistiques (DAA)

Le secrétaire d'État Kissinger a reçu des rapports quotidiens des chefs de bureau du département d'État pour démontrer à quel point ils faisaient leur travail avec succès. Kissinger a reçu celui-ci par télégramme alors qu'il était à Helsinki avec le président Ford pour la signature de l'accord sur la sécurité et la coopération européennes. Selon le rapport du conseiller juridique Monroe Leigh, Aldrich avait consulté des responsables de la défense et du contrôle des armements sur les questions de droit de la guerre, en partie pour préparer des réunions avec les Allemands de l'Ouest sur les négociations de Genève. Les Allemands avaient "exprimé leur inquiétude quant au fait que les négociations pourraient restreindre l'utilisation des armes nucléaires". Selon Aldrich, ces "préoccupations sont sans fondement, et nous essaierons de les en persuader".

Pièce 5

DAA

Selon le rapport de l'ambassade des États-Unis, les consultations avec Bonn se sont bien déroulées. Les Allemands de l'Ouest pensaient que leur ratification des Protocoles nécessiterait "un certain type de déclaration publique d'interprétation… au moins en ce qui concerne les armes nucléaires". Selon le récit américain, "ils ont été satisfaits de nos assurances que le gouvernement américain serait très clair en soumettant tout protocole au Sénat qu'il n'aurait aucun effet sur l'utilisation d'armes de destruction massive".

Pièce 6

RG 59, George H. Aldrich Records, boîte 7, Human Rights in Armed Conflict 1975

Dans cette note, l'état-major interarmées a exprimé ses doutes quant aux implications pour la politique en matière d'armes nucléaires des positions proposées sur les lois de la guerre. En plus d'avoir soulevé des préoccupations antérieures concernant la politique de représailles, l'état-major interarmées a noté qu'il n'était pas "réalisable" d'appliquer les dispositions du Protocole pour la protection des civils "en cas de guerre nucléaire générale". Certains des articles des parties III et IV pourraient être interprétés comme « interdisant les armes nucléaires », selon l'état-major interarmées, à moins que les États-Unis n'adoptent une position claire et catégorique sur cette question. Un article faisant également référence à des "problèmes de santé majeurs à long terme", qui avait des implications sur les effets des retombées nucléaires, tels que les effets génétiques, soulevait également des problèmes. Cette disposition, de l'avis de l'état-major interarmées, appelait un libellé supplémentaire indiquant que "les dispositions du Protocole traitant des méthodes et moyens de combat ne sont pas destinées à affecter les armes nucléaires".

Pièce 7

RG 59, George H. Aldrich Records, boîte 1, GeoHAdrich Chron 1975 oct-nov

Aldrich a envoyé au Pentagone la formulation d'une position sur les armes nucléaires mentionnée dans le rapport à Kissinger (Doc 4. Notant que le Protocole avait été rédigé « en gardant à l'esprit les armes conventionnelles », Aldrich a déclaré qu'il n'était « sagement pas conçu pour affecter l'utilisation d'armes [nucléaires]. » Des restrictions sur « l'acquisition, le stockage et l'utilisation de ces armes doivent être, et sont, recherchées ailleurs dans d'autres négociations ».

Pièce 8

DAA

Le ministère a demandé aux ambassades d'inviter des représentants du gouvernement hôte à assister à une réunion du « noyau interne » (États-Unis, Royaume-Uni, France, Canada et Allemagne de l'Ouest) à Washington à la mi-novembre pour discuter des questions relatives au projet de protocole, avec un ordre du jour « provisoire » pour inclure les représailles, les mouvements de libération et "l'utilisation d'armes nucléaires et d'autres armes de destruction massive", entre autres questions. Jusqu'à présent, aucun enregistrement américain de ces délibérations "inner core" n'a été retrouvé.

Pièce 9

RG 59, George H. Aldrich Records, boîte 7, Conférence diplomatique sur les droits de l'homme dans les conflits armés 1976

Préoccupée par les aspects potentiellement "négatifs" des pourparlers de Genève, l'Allemagne de l'Ouest a demandé une conversation entre le ministre des Affaires étrangères Hans-Dietrich Genscher et le secrétaire Kissinger. Les implications des « interdictions d'attaques aveugles contre des objectifs militaires, la population civile et des [objets] civils », y compris « des attaques dont les effets ne peuvent être limités aux objectifs militaires », étaient particulièrement troublantes, du point de vue de l'Allemagne de l'Ouest. comme avec les armes nucléaires. Selon le mémo, de telles restrictions pourraient avoir "des effets négatifs sur les concepts de dissuasion de l'OTAN".

Les Allemands de l'Ouest craignaient qu'en cas d'entrée en vigueur des règles du Protocole I, la stratégie de l'OTAN ne soit confrontée à "une forte pression politique et juridique" qui pourrait même remettre en cause la "première utilisation des armes nucléaires [qui] est un élément contenu uniquement dans le concept de l'OTAN". de dissuasion."

Quitter la conférence n'était pas une option, mais la RFA envisageait la possibilité d'une "déclaration d'entente" pour préciser que les protocoles additionnels n'auraient pas d'impact sur "les règles internationales sur l'utilisation des armes nucléaires". Les Allemands de l'Ouest envisageaient également la possibilité de "faire des réserves concernant les dispositions individuelles du protocole 1 lors" de la ratification. Bien que les réserves ne mentionnent pas spécifiquement la guerre nucléaire, elles devraient "rétablir la validité primordiale du principe de proportionnalité".

Pièce 10

DAA

Dans un rapport à Kissinger, qui était en déplacement, Monroe Leigh a raconté qu'Aldrich avait rédigé une "entente/réserve pour une utilisation éventuelle en conjonction avec les protocoles sur les lois de la guerre" négociations "à l'effet que les règles établies par le protocole ne sont pas destinés à avoir un effet sur et ne s'appliquent pas à l'utilisation des armes nucléaires ». Les États-Unis consulteraient quelques alliés sur ce langage, mais ils ne "le feront pas surface à la conférence tant que nous n'aurons pas décidé de signer le protocole".

Pièce 11

AAD, déclassifié à la demande des archives de la sécurité nationale

La Mission a recommandé un démarrage rapide de l'examen du Protocole I par le Comité militaire de l'OTAN. La Mission a demandé au Département d'État de garder à l'esprit que « le processus de production d'une étude convenue de l'OTAN et d'un consensus allié sur une question d'une telle complexité peut être lent ». , encombrant et retardé par des accrocs imprévus." Ces problèmes ont fait qu'il était préférable de commencer l'examen le plus tôt possible.

Pièce 12

1977-01-03

RG 59, George H. Aldrich Records, boîte 7, dossier Armes classiques n° 2, Human Rights in Armed Conflict 1975

Au lieu d'un examen précoce par le MC de l'OTAN, le Département a préféré que les consultations commencent avec les pays du «noyau interne», puis avec les conseillers politiques de l'OTAN, ajoutant qu'une étude du MC ne devrait pas commencer avant la conclusion de la conférence diplomatique. En examinant l'historique des discussions avec les gouvernements membres de l'OTAN du « noyau interne », le Ministère a constaté un bon bilan des consultations. Parmi les membres de l'OTAN, l'Allemagne de l'Ouest avait posé le plus de problèmes. Les États-Unis ont reconnu les inquiétudes de l'Allemagne de l'Ouest concernant leur législation nationale et « faisaient tout leur possible pour répondre aux inquiétudes ». Le Département craignait également que "certains responsables de la RFA ne tentent de faire dérailler [le] projet de protocole en utilisant l'OTAN comme mécanisme". Selon Aldrich, il était dans l'intérêt des États-Unis "de voir [les protocoles] interprétés raisonnablement, que nous en devenions ou non parties", ce qui était une considération que la RFA semblait "jusqu'à présent incapable de comprendre, mais nous devons continuer à essayer pour l'expliquer." Le Ministère a estimé qu'il valait mieux lancer des consultations du groupe du « noyau interne » pendant la conférence et commencer des consultations officielles de l'OTAN une fois la conférence terminée.

Pièce 13

DAA

Répondant aux préoccupations du Département d'État concernant les opinions « extrêmes » des responsables de la défense de la RFA, l'ambassade a fait part des craintes du ministère de la Défense selon lesquelles les soldats allemands pourraient s'adresser aux tribunaux militaires et administratifs et « remettre en question la légalité de la stratégie et des tactiques convenues par l'OTAN et leur conformité avec les normes internationales ». règles établies, y compris le Protocole s'il entre en vigueur. Un jugement défavorable des tribunaux pourrait "affecter de manière décisive la capacité de la RFA à jouer un rôle efficace dans la planification de la défense de l'OTAN". De plus, étant donné le statut de Bonn en tant qu'État non doté d'armes nucléaires, "certains pourraient interpréter le protocole comme interdisant certains systèmes d'armes conventionnels [sic] ou leur emploi effectif". Rendre le problème de défense de l'Allemagne d'autant plus "insoluble" était que "tant de villages et de villes sont entassés dans une zone géographique relativement limitée, ce qui rend difficile, voire impossible, de se défendre contre l'invasion d'un agresseur sans impliquer des zones où les civils sont concentrés".

Le ministère allemand des Affaires étrangères pensait que les responsables de la défense "utilisaient une analyse du pire des cas", mais cela était attribuable à l'inquiétude suscitée par l'expérience de la Seconde Guerre mondiale où le régime nazi "obligeait" les soldats allemands à violer les règles de la guerre. Néanmoins, les deux ministères ont convenu que l'Allemagne de l'Ouest a "construit une démocratie humanitaire et fonctionnelle depuis la Seconde Guerre mondiale et doit se soucier de continuer à projeter une image correspondante". Cela a fait croire aux responsables de l'ambassade américaine que Bonn accepterait le protocole pour des "raisons diplomatiques et politiques".

Document 14

AAD, déclassifié à la demande des archives de la sécurité nationale

Lors d'une réunion des conseillers politiques de l'OTAN, le représentant de Bonn, soutenu par la France, a demandé une étude du Comité militaire sur les implications des protocoles pour la stratégie militaire de l'alliance. Les "notes d'allocution" du représentant allemand indiquaient que les précédentes assurances américaines concernant la non-applicabilité des Protocoles aux armes nucléaires n'avaient pas été totalement apaisantes.

Selon les « notes d'allocution », certains des articles du Protocole pourraient « remettre en question l'admissibilité au regard du droit international de notre plan de défense actuel ». Certains articles interdisaient « les attaques non dirigées contre un objectif déterminé » et « les attaques dont les effets ne peuvent être limités aux objectifs militaires ». Il était peu probable que la session finale des négociations à Genève apporte des "changements décisifs" à ces dispositions. Du point de vue allemand, ces articles et d'autres auraient des implications "négatives" pour le "concept de dissuasion et de défense, y compris sa composante nucléaire" de l'alliance. Il pourrait y avoir des appels à une "interdiction de l'utilisation des armes nucléaires, en particulier dans la région densément peuplée d'Europe centrale" et à "une réduction drastique des possibilités de guerre conventionnelle".

Les notes d'allocution comprenaient également un point sur la loi ouest-allemande: qu'un soldat peut déposer des plaintes auprès des tribunaux «contre les règlements de service et de formation des forces armées fédérales». Cela mettrait la "compatibilité du concept de défense de l'OTAN avec les nouvelles règles du droit international" comme sujet devant une cour suprême".

Document 15

DAA

Les États-Unis ont appris de l'ambassadeur ouest-allemand Horst-Krafft Robert que le ministère des Affaires étrangères ouest-allemand avait apaisé les inquiétudes du ministère de la Défense. Les interprétations américaines avaient été "très utiles" dans le "combat difficile". Le "prix" pour gagner le ministère de la Défense était "l'accord selon lequel la RFA serait prête, lors des plénières finales et au moment de la signature, à faire un certain nombre de déclarations d'entente, couvrant les questions les plus difficiles". Bonn espérait que Washington et "tous les alliés de l'OTAN feraient des déclarations identiques". Aldrich a assuré à Robert "que nous essaierions d'élaborer des textes convenus de ces déclarations et de convaincre d'autres alliés de les accepter". Une autre compréhension était que "ces déclarations communes fourniront également une grande partie de la base d'interprétation nécessaire pour une étude par le Comité militaire de l'OTAN des implications du Protocole".

Pièce 16

DAA

Les représentants des gouvernements de l'OTAN se sont rencontrés et ont accepté la proposition d'Aldrich de recommander à leurs gouvernements l'approbation rapide d'une étude par le comité militaire de l'OTAN une fois que les délégations de Genève auront « produit des interprétations convenues des articles pertinents », et que la conférence aura conclu que la « version finale la structure du protocole peut être vue. Les conseillers politiques de l'OTAN prépareraient la directive au comité militaire mais « il y avait un consensus… qu'elle devrait être simple et non préjudiciable ».

Pièce 17

AAD, déclassifié à la demande des archives de la sécurité nationale

Les conseillers politiques de l'OTAN ont accepté une proposition britannique pour le libellé de la directive au Comité militaire demandant une étude du "nouveau droit de la guerre" et de sa compatibilité avec les plans militaires de l'OTAN. Alors que les États-Unis avaient initialement exprimé leur soutien à une date d'achèvement postérieure au 31 août, les Allemands de l'Ouest voulaient que l'étude soit achevée à cette date, et le représentant de l'État-major militaire international a indiqué que le délai était réalisable. L'étude ne commencerait que lorsque les délégations à Genève auraient produit des interprétations convenues. L'ambassadeur des États-Unis a demandé des instructions avant le 5 avril sur l'opportunité d'accepter la proposition.

Pièce 18

DAA

Estimant que le protocole pourrait ne pas être signé avant le début de 1978 et au motif que "la qualité de l'étude [du comité militaire] serait améliorée en accordant un mois supplémentaire", le département d'État a préféré une date d'échéance du 30 septembre mais accepterait le 31 août. sur "une compréhension claire, indiquée pour le compte rendu, cette date est provisoire."

Pièce 19

La Mission a signalé qu'une "grande majorité" des conseillers politiques de l'OTAN ont accepté le 31 août comme "date cible pour l'achèvement" de l'étude MC. Les représentants américains et norvégiens "ont exprimé des réserves quant à [l']opportunité d'une date aussi rapprochée". Le "projet de mandat a été transmis au Conseil de l'Atlantique Nord pour approbation finale selon la procédure de silence, d'ici le 13 avril".

Document 20

DAA

Dans une déclaration à la conférence de Genève, l'ambassadeur Aldrich a résumé "les vues des délégations américaines sur l'accomplissement de la conférence". C'était probablement l'une des déclarations communes qui éclaireraient l'étude du Comité militaire. Selon Aldrich, les États-Unis regardaient « avec satisfaction » les « avancées importantes du droit faites dans le Protocole », telles que l'interdiction des attaques aveugles, y compris le bombardement de zones ciblées dans les villes, la définition claire et utile des objectifs militaires [et ], l'interdiction de la famine des civils comme méthode de guerre. » Un problème était l'application des interdictions de représailles parce que, si la population civile d'une nation fait l'objet « d'attaques massives et continues », cette nation peut ne pas être en mesure d'éviter une « réponse en nature." En ce qui concerne le problème des armes nucléaires, "nous avons compris que les règles à développer ont été conçues en vue des armes conventionnelles." Les armes nucléaires "font l'objet de négociations et d'accords séparés, et... leur utilisation dans la guerre est régie par les principes actuels du droit international."

Document 21

Archives de l'OTAN

L'étude du Comité militaire, achevée après la date limite du 31 août, a précisé les implications du Protocole I pour les opérations militaires de l'alliance. Le MC en a trouvé une grande partie "militairement acceptable", tant que les règles n'excluaient pas les "options de l'OTAN d'utiliser des armes nucléaires". Le sens littéral des articles 35, 51 et 55 du Protocole "empêcherait les utilisations essentielles des armes nucléaires, s'ils étaient considérés comme s'y appliquant". Ainsi, l'examen détaillé du Protocole était "basé sur la compréhension que les règles introduites par le Protocole n'affectent pas l'utilisation des armes nucléaires, et que les États membres de l'Alliance se coordonneront et se consulteront pour s'assurer que leurs positions nationales sont en harmonie et que cet accord sera juridiquement valable dans toute l'Alliance."

L'analyse détaillée des articles 35, 51, 55 et 66 a montré assez clairement pourquoi les membres de l'OTAN les trouvaient problématiques en raison de leurs implications pour l'utilisation des armes nucléaires. Ainsi, l'article 35 empêchait les signataires d'utiliser "des armes, des projectiles et du matériel et des méthodes de guerre de nature à causer des blessures superflues ou des souffrances inutiles".

Les annexes du rapport du Comité militaire comprenaient des déclarations faites par divers délégués de pays de l'OTAN - comme la déclaration précédemment citée de George Aldrich - expliquant leurs votes sur des articles spécifiques et des déclarations générales sur les travaux de la conférence.

Document 22

Cotisation anonyme

Dans les semaines qui ont précédé la signature du Protocole I à Genève, un groupe de travail du ministère de la Défense dirigé par le sous-secrétaire adjoint à la Défense Walter Slocombe a préparé une analyse complète du Protocole et de son historique de négociation, la position sur chaque section prise par les États-Unis, d'autres Pays occidentaux et pays du "tiers monde", en commençant par le préambule et en procédant article par article. Le rapport a trouvé beaucoup de choses bénéfiques et positives dans le Protocole I mais, comme les analystes de l'OTAN, le groupe de travail était préoccupé par les articles 35 et 55 en raison de leurs implications pour l'utilisation des armes nucléaires. Ces préoccupations ont soutenu la conclusion sur la nécessité d'une « entente expresse que les règles du Protocole n'affectent pas l'utilisation des armes nucléaires ».

Comme les analystes de l'OTAN, le groupe de travail a considéré les articles 51 (paragraphe 5B) et 57 comme affirmant la règle de la proportionnalité. Ainsi, les pertes civiles accidentelles n'étaient pas interdites, tant qu'il était évident qu'elles ne seraient pas « excessives par rapport à l'avantage militaire concret et direct escompté ». L'utilisation "aveugle" d'armes pouvant causer des pertes "excessives par rapport à l'avantage militaire concret et direct escompté" était également interdite. En plus de codifier la règle de proportionnalité, l'article "donne aux commandants militaires des orientations uniformément reconnues sur cette responsabilité envers les civils et la population civile dans la réalisation d'attaques contre des objectifs militaires".

Alors que les responsables de la Défense considéraient les articles comme « une étape majeure dans la réaffirmation et le développement du droit humanitaire applicable dans les conflits armés », ils reconnaissaient également les implications pour l'utilisation des armes nucléaires. Le langage sur les armes causant « des problèmes de santé majeurs à long terme » était également inquiétant. Le groupe de défense ne croyait pas que les armes nucléaires causeraient nécessairement des "pertes excessives", mais ils ont conclu que "dans une situation de guerre nucléaire générale, il serait impossible d'appliquer les règles du Protocole relatives à la protection des civils". Cela conforte encore l'opinion selon laquelle le Protocole ne s'applique pas aux armes nucléaires.

Comme auparavant, les interdictions de représailles concernaient les responsables du Pentagone, et le rapport discutait de la possibilité de déposer une réserve formelle sur ce point lorsque les États-Unis signaient le Protocole I. Alors que le rapport jugeait « peu probable que les États-Unis aient à recourir à des représailles contre des civils populations, en tant que telles, sauf dans des situations impliquant des armes nucléaires », il a exprimé son intérêt pour une réserve si elle pouvait être faite sans affaiblir la compréhension américaine qui excluait l'application du Protocole aux armes nucléaires. Rien de tout cela, cependant, ne serait le dernier mot du Pentagone sur les représailles et d'autres questions soulevées par le Protocole I parce que les chefs d'état-major interarmées ne lui avaient pas encore donné un examen complet, ce qui aurait une grande incidence sur les recommandations du ministère de la Défense sur la ratification.

Document 23

RG 59, George H. Aldrich Records, boîte 3, GHAldrich Chron avril-décembre 1977

Cette demande d'autorisation de signer les Protocoles I et II revoyait leur histoire et comportait deux ententes, l'une concernant les armes nucléaires, qui seraient déclarées au moment de la signature. Le ministère de la Défense voulait inclure une réserve sur les représailles, mais l'Agence de contrôle des armements et de désarmement et le Département d'État estimaient que cela serait « irréalisable en cas de violations massives et continues de la Convention ». (Le Pentagone continuerait à traiter cela comme un point de friction). En ce qui concerne l'attitude du Congrès américain, le Département d'Etat n'a anticipé aucune objection "significative".

[1]. Henry Lovat, Negotiating Civil War: The Politics of International Regime Design (Cambridge University Press, 2020), 159.

[2]. McDonald cité dans Ronald Schaffer, Wings of Judgment : American Bombing in World War II (New York : Oxford University Press, 1985), 100. Parmi les études importantes sur le ciblage nucléaire et les lois de la guerre, on trouve Scott Sagan et Allen Weiner, " L'état de droit et le rôle de la stratégie dans la doctrine nucléaire américaine," International Security 45 (2021):126-166 ; les mêmes auteurs, « The Illegality of Targeting Civilians by Way of Belligerent Reprisal : Implications for US Nuclear Doctrine », Just Security, 10 mai 2021 ; et Theodore Richard, "Nuclear Weapons Targeting: The Evolution of Law and US Policy," Military Law Review 224 (2016): 862-978. Pour l'interdiction de cibler des civils, voir David Alan Rosenberg, "Nuclear War Planning," dans Michael Howard, George J. Andreopoulos et Mark R. Shulman, éd., The Laws of War: Constraints on Warfare in the Western World (New Haven: Yale University Press, 1994), 165.

[3]. Samuel Moyn, Humane: How the United States Abandoned Peace and Reinvented War (New York Farrar Strauss et Giroux 2021), 200-202, 210-214. Le livre de Moyn ne considère pas la question nucléaire mais donne un aperçu utile de la négociation du Protocole I, de la décision américaine de ne pas le ratifier et de l'adoption pratique par l'armée américaine de ses éléments.

[4]. Lovat, Négocier la guerre civile, 143-147.

[5]. George Aldrich, "Some Reflections on the Origins of the 1977 Geneva Protocols," in Christopher Swinarski, Etudes et Essais Sur Le Droit International Humanitaire et sur Les Principles de la Croix-Rouge (Martinus Nijhoff Publishers,1984), 132, also quoted in Moyne, Humane, 211.

[6]. Un dossier sur le droit international et les armes nucléaires dans les dossiers de sécurité nationale de la bibliothèque Jimmy Carter est classifié, bien qu'il soit sur demande.

[7]. Frederic Borch, Judge Advocates in Combat: Army Lawyers in Military Operations from Vietnam to Haiti (US Army Office of the Judge Advocate General and Center of Military History, 2001), 319; Moyn, Humane, 209-210.

[8]. Lovat, Négocier la guerre civile, 160 note 89.